第一，围绕保证宪法实施主体的全面性形成制度体系。

宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。八二宪法明确规定全国人大及其常委会监督宪法的实施，但并无专门机构具体承担相关工作。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视合宪性审查工作，多次强调要努力使每一项立法都符合宪法精神，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。起初，备案审查工作情况报告披露的多为合法性审查案例。这是因为，法律规范的抽象性和社会事实的复杂性，决定了对法律草案的事先审查无法发现法律中可能存在的一切合宪性问题。

笔者曾撰文认为，我国的事先合宪性审查应当实现普遍充分和显明的目标，也就是对所有法律草案都要进行具体细致的审查，并且要明确说明审查的结论。在我看来，加强宪法解释机制建设，通过法律修改程序来实现对法律的事后审查机制，是未来完善合宪性审查制度可以着力的两个重要方面。这类模式其实是在权力主体自我约束与个人自主防护之外发挥着第三条道路的作用，即挖掘社会层面结构性、集体性的力量，使所有的利益相关者都能够富有成效地参与到数据治理体系之中。

又如，德国《联邦行政程序法》35a条在自动化行政的适用范围中，排除了不确定法律概念与裁量，自动化行政仅适用于羁束行政行为，并通过法律授权机制对算法决策的适用范围作出限制。在规范意义上，数治仍要服从法律的命令。在该理论的图景中，传统的法律规制手段(如行政许可、处罚)逐渐被指标设定与量化评估取代，而由于这些量化统计工具本身来源于对市场交易的分析，因此，公共决策在运用这些工具时，自然会吸纳市场供需均衡及价格机制的分析逻辑，其实践一定程度上也就自然会向市场化决策靠拢。但以数据和算法为技术驱动的数字行政，对上述法治控制技术提出了新挑战。

数治—法治之间相互作用的变迁过程，类似于系统论中的协同演化(co-evolution)机制。其次，数治将颠覆行政程序的参与原则。

基于数据处理和算法决策的技术系统构成一个代码所控制的逻辑闭环，当事人无法参与到这一由行政和技术合一的权力作用过程中，他们所能做的只是接受将要到来的命运，而不是参与其中并为自己的权益而斗争。对复杂程度较高、专业性强、可预见程度较低的算法，可设定算法设计者与应用者的保护义务及相应责任，根据是否尽谨慎职责和注意义务而认定责任。从数治的工具有效性逻辑看，为了让数治更为有效，就需要更多、更精准的数据，需要更深入的数据分析，需要更强大的算法。最后，数治对行政程序的公开、参与和中立等控制机制及其功能的弱化，消解了传统行政程序所强调的权力—权利竞争性结构。

(一)源头控制：对数据处理的规则约束 数治以数据为基础。此时，法治价值理性的实现有赖于技术辅助与监督者的善意履职。这些以人工语言为载体的、高度技术化的逻辑规则，存在着很强的技术鸿沟，很难为普通人所理解。这种逻辑的实践展开自然会对现有的政府治理模式和行政权运行方式产生巨大影响。

本文使用数字赋权概念，意在强调：在数字技术驱动的国家治理中，需要克服数字技术对社会中权力间关系结构的非均衡影响，使数字技术的应用发挥充实公民权利的效应。在传统的治理格局中，政府通常被认为是最主要的甚至是单一的权力主体，但在数字时代，掌握数据和技术的资本集团，聚合了经济权力与技术权力，对国家中心的治理格局造成冲击。

例如，在码治理场景中，即便健康码系统对个人作出错误决策，个人既无法在决定作出的过程中进行抵抗，也很难对其认为错误的决定进行挑战，只能按照技术系统的逻辑和指令采取补救性的措施。例如，消极国家时期的英美行政法对行政权进行控制的核心机制是司法审查，但随着行政国家和福利国家的兴起，行政的方式、技术发生了巨大变化，传统的司法审查机制很难全方位控制行政活动，行政程序法迎来了发展的浪潮。

以司法审查为中心的制衡性、救济性机制是行政法治的重要保障，但在数字行政时代，这一制度是否还能够有效约束行政权、保障相对人权利?数治所依靠的数据分析、算法决策等技术，具有极强的专业性和技术性，法院是否有足够的能力(competence)对这种行政行为作出判断?这的确是一个重大的、现实的挑战。还应当认识到，算法虽然可以有效率地处理和分析事实，但未必能有效地计算和处理价值选择的难题。行政法治具有丰富的内涵，但可从三个方面来理解其核心。从治理结构维度看，行政权获得了技术赋能效应，而面对政府所拥有的庞大政务数据和数字技术，相对方所面临的被压制感更加凸显。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号文件，以下简称《意见》)提出了数字政府建设的整体框架和路线图，其中就明确提出数字政府与法治政府深度融合的要求。在我国，源于自下而上的技术驱动和自上而下的国家推动之合力，数字技术在国家和社会治理中得到越来越广泛的应用。

这种算法应用把人当成技术操控之下的一组数据，这将导致政治哲学层面的巨大争议。如果我们将权力理解为一种主导性、控制性力量，那么，数字权力就是基于对数据的占用和应用而获得的一种控制和支配力量。

数治本质上是一种遵循技术至上逻辑的工具理性系统。系统的惯性作用不是修正错误，而是通过新的数据和模型调整来掩盖错误。

有研究者指出，包括码治理在内的数治有助于提高治理的规模效率。以行政处罚为例，公开原则要求处罚的依据公开、事实公开、理由公开、结果公开，但在黑名单码治理等数治场景中，行政决定主要是通过数据处理和计算而自动化作出的，行政主体并不会向当事人公开相关依据、事实和理由。

执法者基于监控、数据、算法、预测等技术，可采取先发制人的执法措施。例如，对于行政机关处理个人信息活动中如何贯彻正当、必要和最小原则，行政所追求的公共利益与个人信息权益如何平衡，行政机关间的数据共享和利用应当按照何种标准和程序规则进行，法律责任机制应该如何设计等制度和实践问题，都亟须在行政法治维度进行回应。金融监管、市场风险监管、社会信用监管等，便是数字化监管的典型场景。在总结治理理论变迁的基础上，法国学者阿兰·苏皮特(Alain Supiot)提出了数目字化治理(governance by numbers)概念。

就数据采集看，政府可经由大量渠道采集个人数据———除个人自主申报以外，还包含平台、单位、社区、商业场所、医疗卫生机构等提交的数据。一般认为，程序公平的核心要求是程序的中立性(neutrality)。

而在数字技术的支持下，大数据、智能算法、自动化决策等要素得到广泛运用。在给付行政与福利行政领域，通过数据和算法的数字行政已渐成主流。

在上述场景中，健康码、场所码、数字哨兵等码治理，实际上就是数治的典型样态。数治以大数据、代码、算法为底层架构。

因此，在中国的数字政府建设中，不仅需要重视技术与行政的结合，更需要重视数治与法治的融合，将数治纳入法治框架中。针对数治带来的冲击，我们亟须反思行政程序控制机制的有效性问题，展开行政程序控制技术的升级。对于存在技术门槛、常人难以理解的学习型算法，应面向专业且中立的第三方技术人员公开，由其进行影响评估，这可以引入以技术制约技术的机制。当事人参与机制、司法审查机制、权利救济机制、行政问责机制等行政法治的基本制度，都服务于行政法治的价值目标。

算法透明度要求可根据不同情况作出不同要求：对于一般公众可理解、不存在技术隔阂的算法，应当无条件公开，除非该算法因特定治理需要(如预防式执法的警力配置)经法定程序被认定为应当保密。而基于数据和算法而进行的行政活动，尽管本质上仍然是行政主体行使权力的行为，但由于行政权的行使与数字技术高度融合，特别是基于数据分析和算法计算而作出的自动化决定，有可能使原本清晰的权力—责任机制模糊化。

从行政法角度分析，行政机关处理个人信息和其他数据的行为，在法律性质上属于行政行为，理应受行政法治原则的约束。不过，在数字时代，如果仅注重个体的权利清单，忽视相应的社会整体性权力结构，个体权利体系就难以成为具有现实意义的制度框架与社会架构。

制定国家机关处理数据的专门性立法，是对数字行政进行法律控制的起点。随着监控技术的迭代更新及其大规模应用，监控型国家(surveillance state)初露端倪。